摘要：《国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益。
工程总承包之路怎么走
日前，住房城乡建设部出台了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》以问题为导向，针对工程总承包模式、工程总承包企业和项目经理基本条件、转包及违法分包界限、工程总承包企业义务和责任、工程总承包项目办理监管手续条件等关键环节明确了政策，提出了20条意见和措施。
1倡导优先采用工程总承包模式
《若干意见》明确，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
2明确工程总承包企业及项目经理的基本条件
根据《若干意见》，建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称，担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理，熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具有相应工程业绩。
3明晰转包和违法分包界限
《若干意见》对转包和违法分包进行了界定。《若干意见》明确，工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。同时，工程总承包企业应当加强对分包的管理，不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位。工程总承包企业自行实施施工的，不得将工程总承包项目工程主体结构的施工业务分包给其他单位。
4工程总承包企业全面负责项目质量和安全
《若干意见》明确了工程总承包企业的义务和责任：工程总承包企业对工程总承包项目的质量和安全全面负责。工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责。工程分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任，工程总承包企业和分包企业就分包工程对建设单位承担连带责任。
5明确监管手续办理条件
《若干意见》要求，按照相关法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。相关许可和备案表格，以及需要工程总承包企业签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。工程总承包企业自行实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证；将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工企业完成的，施工企业应当依法取得安全生产许可证。工程总承包企业应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书。
——住建部建筑市场监管司负责人就《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》问答
█问：出台《若干意见》的背景是什么？
答：《若干意见》出台主要有以下三方面考虑：
一是贯彻中央城市工作会议精神的重要措施。
2015年12月，中央城市工作会议召开，习近平总书记、李克强总理发表重要讲话。2016年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出：“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”。《若干意见》的出台，是贯彻中央城市工作会议精神，落实推广工程总承包制的重要举措，文件的颁布，将有力推进工程总承包的发展。
二是改革建设项目组织实施方式的需要。
建筑业是国民经济的支柱产业，“十二五”期间，全社会固定资产投资不断增加，建筑业总产值不断提升。2015年全社会固定资产投资56.2万亿元，比上年增长9.8%，全社会建筑业实现增加值4.6万亿元，占国内生产总值的6.9%。建筑业为推进我国基础设施建设和城镇化发展，改善人民群众居住条件，吸纳农村转移劳动力等作出了重要贡献。
但是，建筑业和工程建设发展存在着一些问题，需要我们通过改革加以解决，如建设项目组织实施方式和生产方式落后，目前主要采用的设计施工平行发包的传统工程建设模式，这种建设模式设计与施工脱节，设计与施工协调工作量大，管理成本高，责任主体多权责不够明晰，容易推诿扯皮，造成工期拖延、造价突破等问题。推广工程总承包制，可以有效解决上述问题，促进工程建设提质增效，推动建筑业发展，更好发挥投资对经济的促进作用。
三是解决工程总承包实践中存在的问题需要。
目前，工程总承包在化工、石化、冶金、建材等工程建设领域，已经得到一定范围应用，在房屋建筑和市政工程领域虽然部分地区和企业也进行了探索，但总体上发展相对缓慢。工程总承包发展中也存在一些障碍，如工程总承包主体定位不清晰，工程总承包企业、项目经理的基本条件不明确，工程总承包企业的选择、分包管理没有明确的规定等，都需要出台《若干意见》明确政策，推进工程总承包发展。
2014年，住房城乡建设部同意浙江省住房城乡建设厅开展工程总承包试点，2016年，住房城乡建设部同意吉林、福建、湖南、广西、四川、上海、重庆七个省（自治区、直辖市）住房城乡建设厅（建委）开展工程总承包试点，上述省（自治区、直辖市）在房屋建筑和市政工程领域开展工程总承包的探索，取得了一定的经验，为出台《若干意见》奠定了基础。2015年、2016年的人大建议和政协提案分别专门提出了推进工程总承包的建议，建议出台具体的政策，在政府工程中加快推进工程总承包模式，反映了行业和社会对进一步推进工程总承包发展的强烈要求。
█问：出台《若干意见》的意义是什么？
答：《若干意见》是对中央城市工作会议精神的落实，其颁布必将有力推进工程总承包制的实施，促进工程建设提质增效，推动行业转型升级，提升企业的国际竞争力。
一是有利于降低工程投资风险。工程总承包能够引导建设单位强化项目前期工作，提高项目可行性研究和初步设计深度，降低投资风险；减少建设单位协调设计、施工工作，降低管理协调成本；可以通过总价合同和风险分担，控制投资总额。
二是有利于提高工程建设质量和效益。工程总承包项目在设计阶段就充分考虑施工的可行性，开展精细化设计和优化设计，有效节约投资；可以实现设计和施工的合理交叉，缩短建设工期；能够发挥责任主体单一的优势，由工程总承包企业对质量、安全、工期、造价全面负责，明晰责任；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合和资源的高效配置，提高工程建设水平。
三是有利于推动行业转型升级。企业承接工程总承包业务，不仅需要技术优势，而且需要具备强大的资金实力、深化设计能力、完备的采购系统以及获取技术精良专业分包资源的能力和项目管理能力。工程总承包的推进，将有力促进企业上述能力提升，引导企业调整组织机构，建立工程总承包项目管理标准体系，从市场低端走向高端，在更高层次参与国际竞争，推动行业转型升级。
四是有利于提升国际竞争力。国际工程市场普遍采用工程总承包模式，大力推广工程总承包，能够使得企业和人才在项目实践中得到锻炼，在项目管理上与国际接轨。“一带一路”战略的实施，工程市场国际化以及国内工程总承包的实践，都将加快培养我国具有国际竞争力的工程总承包骨干企业，不断提高国际工程承包市场竞争力。
█问：工程总承包有哪些模式？
答：工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。建设单位也可以根据项目特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包工作内容采用其他工程总承包模式。
█问：如何引导建设项目优先采用工程总承包模式？
答：《若干意见》规定，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。
█问：工程总承包项目在哪个阶段发包？
答：建设单位可以根据项目特点，可在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。
█问：建设单位如何对工程总承包项目进行管理？
答：建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。建设单位有相应管理机构、资源和能力的，可以自行对工程总承包项目进行管理。如果建设单位自身能力不足，也可以委托项目管理单位，依照合同规定职责对工程总承包项目进行管理。项目管理单位可以是本项目的可行性研究、方案设计或者初步设计单位，也可以是其他工程设计、施工或者监理等单位，但项目管理单位不得与工程总承包企业具有利害关系。
█问：建设单位如何选择工程总承包企业？
答：建设单位可以依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。工程总承包评标可以采用综合评估法，评审的主要因素包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计方案、设备采购方案、施工计划、工程业绩等。工程总承包项目可以采用总价合同或者成本加酬金合同，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定，合同的制订可以参照住房城乡建设部、工商总局联合印发的建设项目工程总承包合同示范文本。
█问：工程总承包企业应具备哪些基本条件？
答：工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。
█问：担任工程总承包项目经理应符合哪些基本要求？
答：工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称，担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理，熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具有相应工程业绩。
█问：工程总承包企业能否对所承担项目的设计和施工等进行分包？
答：工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。
但是，工程总承包企业不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。工程总承包企业自行实施设计的，不得将工程总承包项目工程主体部分的设计业务分包给其他单位。工程总承包企业自行实施施工的，不得将工程总承包项目工程主体结构的施工业务分包给其他单位。
█问：与设计、施工企业分别承包相比，工程总承包企业的义务和责任有什么不同？
答：在设计、施工分别承包的模式下，设计、施工企业只对各自承担的设计、施工部分负责，缺乏对项目整体实施的考虑，两者之间衔接缺乏协调，对实施中出现的问题往往互相推诿，责任不清，影响了工程质量、安全、工期和造价。
工程总承包企业应当依照与建设单位签订的合同对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。
工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责。工程分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任，工程总承包企业和分包企业就分包工程对建设单位承担连带责任。
█问：工程总承包项目如何办理施工图审查、建设工程质量、安全监督和施工许可？
答：按照法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。相关许可和备案表格以及需要工程总承包企业签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。
█问：工程总承包企业是否必须取得安全生产许可证？
答：工程总承包企业自行实施工程总承包项目施工的，应当依法取得安全生产许可证。设计企业承担工程总承包项目并将其中的施工业务依法分包给具有相应资质的施工企业完成的，由施工企业依法取得安全生产许可证，设计企业不再领取安全生产许可证。
█问：工程总承包企业是否承担工程保修责任？
答：工程总承包企业应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书，并依照质量保修书承担工程保修责任。
█问：如何引导企业提升工程总承包能力？
答：企业开展总承包业务需要相应的管理体系，目前一些设计企业或者施工企业原有的组织机构、人才队伍、管理体系等已无法适应工程总承包业务的开展，为此，开展工程总承包的企业应该按照《若干意见》要求，参照国际工程公司的模式和《建设项目工程总承包管理规范》，进一步完善组织机构，加强工程总承包人才队伍建设，加强工程总承包管理体系建设，逐步成为以项目为核心、以技术为支撑、以项目管理为手段的国际型工程公司。
█问：各级住房城乡建设主管部门如何加强组织领导？
答：各级住房城乡建设主管部门要高度重视推进工程总承包发展工作。第一，要创新建设工程管理机制，完善相关配套政策；第二，要加强领导，推进各项制度措施落实，明确管理部门，依据职责加强对房屋建筑和市政工程的工程总承包活动的监督管理；第三，要加强与发展改革、财政、税务、审计等有关部门的沟通协调，积极解决制约工程总承包项目实施的有关问题；第四，要加强示范引导，从重点企业入手，培育一批工程总承包骨干企业，发挥示范引领带动作用，提高工程总承包的供给质量和能力；第五，要加大宣传力度，加强人员培训，及时总结和推广经验，扩大工程总承包的影响力。
█问：在推进工程总承包方面行业组织应如何发挥作用？
答：行业组织是连接企业和政府的桥梁和纽带，聚集了丰富的社会资源。在推进工程总承包发展过程中，行业组织要积极反映企业诉求，协助政府开展相关政策研究，组织开展工程总承包项目管理人才培训，开展工程总承包企业经验交流，促进工程总承包发展。
